Как депутаты сами себя перехитрили

Всего пятый день Владимир Зеленский на посту президента, а соцсети бурлят претензиями к его правлению: и что регионалов с коррупционерами не посадил, и что должности раздает своим, и Конституцию Украины нарушил дважды. Первый раз, когда назначил Андрея Богдана главой Администрации Президента (АП), а второй – когда разогнал Верховную Раду.  С Богданом все проще – он напрямую попадает под закон о люстрации, который пока никто не отменял. Правда, это нарушение закона, а не Конституции. Ситуация с досрочным роспуском парламента сложнее: юристы наперебой выдают противоположные мнения «за» и «против». А фракция «Народного фронта» намерена обжаловать указ президента о досрочных выборах в Конституционном суде. Мы же предлагаем взглянуть на ситуацию с точки зрения логики политических процессов, которыми часто руководствуется и сам Конституционный суд.

Автор: Сергей Гузь.

Кто формирует коалицию: депутаты или фракции?

В Конституционном суде есть несколько решений, касающихся формирования коалиции.

Дело №1-40/2008 о коалиции депутатских фракций в Верховой Раде, решение по которому Конституционный суд принял 17 сентября 2008 года (№16-рп/2008), — ключевое в нашем случае и является действующим.

Депутаты, обратившиеся за разъяснением КСУ, поставили три вопроса:

— в каких случаях коалиция депутатских фракций в Верховной Раде прекращает свою деятельность (является неполномочной);

— прекращает ли свою деятельность коалиция депутатских фракций в Верховной Раде в случае уменьшения ее численности до количества нардепов меньше, чем установлено Конституцией;

— распространяется ли требование относительно формирования коалиции на весь период деятельности коалиции или только на момент ее формирования?

Поводом для обращения стал выход из фракций «Нашей Украины» и «Батькивщины» нескольких депутатов, после чего эти фракции, создавшие коалицию, по численности стали меньше, чем требовала Конституция (то есть объединяли менее половины депутатов). Причем обратившиеся в КСУ депутаты пытались доказать, что коалицию создают не только фракции, а вообще депутаты Верховной Рады, главное, чтобы в коалиции было большинство нардепов. Как видим, ситуация аналогичная коалиции, в которую входили БПП и «Народный фронт». Именно поэтому данное решение Конституционного суда является ключевым. И суд дал ответы, на поставленные вопросы.

В мотивирующей части решения суд указал, что «в состав коалиции депутатских фракций могут войти только те народные депутаты Украины, которые есть в составе депутатских фракций, сформировавших коалицию. Именно принадлежность депутатов Украины к этим фракциям играет определяющую роль депутатских фракций в создании коалиции депутатских фракций». Проще говоря, фракции, как формирующие коалицию, так и входящие в нее в последующем, должны объединять более половины депутатов. Более того, суд подчеркнул, что фракция, объединяющая более половины депутатов, сама имеет права коалиции.

«Такий висновок узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, згідно з якою «в процесі структурування та внутрішньої організації діяльності Верховної Ради України визначальну роль відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні коаліції депутатських фракцій… При цьому чисельність депутатської фракції є фактором реального її впливу на процеси утворення коаліції депутатських фракцій, виборів Голови Верховної Ради України та його заступників, створення комітетів та тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України» (підпункт 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції)» — поясняет суд.

Таким образом, отвечая на третий вопрос нардепов суд дал однозначный ответ: численность фракций имеет значение как при формировании коалиции, так и в ее последующей деятельности.

А вот отвечая на первые два вопроса, суд выдал весьма противоречивое решение, дав возможность депутатам самим определить порядок прекращения деятельности коалиции в Регламенте Верховной Рады (на момент принятия решения, нардепы работали по Временному регламенту, который этим же решением был признан неконституционным).

Так, суд четко указал:

«Зменшення чисельного складу коаліції депутатських фракцій, зокрема шляхом виходу із неї однієї або кількох депутатських фракцій (незаміщення народних депутатів України, повноваження яких достроково припинені, наступними за черговістю кандидатами у депутати у виборчому списку відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України, теж тягне припинення її діяльності з моменту настання такого зменшення (частина шоста статті 83 Конституції України)».

То есть, суд указывает, что не только выход из коалиции фракций, но даже уменьшение численности фракций ниже уровня, когда такие фракции представляют большинство депутатов – тоже является основанием для прекращения деятельности коалиции.

Однако, указав на четкие основания для прекращения деятельности коалиции, суд не стал уточнять или трактовать процедурные моменты, которые должны сопровождать официальное прекращение деятельности коалиции:

«Разом з тим Конституційний Суд України констатує, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання. Однак заповнення таких прогалин не належить до повноважень Конституційного Суду України. Ці питання мають бути врегульовані в Конституції України та/чи в законі про Регламент Верховної Ради України.

У зв’язку з непідвідомчістю цього питання Конституційному Суду України провадження у справі в частині тлумачення словосполучення «припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» підлягає припиненню (пункт 3 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України»)».

Внефракционным депутатам разрешили вступать в коалицию

Итак, в 2008 году Конституционный суд четко обозначил, что ключевое значение в работе коалиции имеют фракции, которые эту коалицию формируют. А все процедурные  вопросы должны утвердить сами же депутаты в своем Регламенте Верховой Рады.

После того, как такой Регламент был принят в форме закона, народные депутаты снова обратились в Конституционный суд за разъяснением: могут ли внефракционные депутаты участвовать в формировании коалиции? В своем обращении депутаты ссылались на то, что раз Регламент не запрещает депутатам быть вне фракций, то запрет на их участие в формировании коалиции является нарушением их депутатских прав и полномочий. Причем не зависимо от того, был ли депутат исключен из фракции или добровольно в нее не вошел.

В этот раз суд расширил трактовку возможности внефракционных депутатов участвовать в формировании и деятельности коалиции.

В решении №11-рп/2010, принятом 6 апреля 2010 года по делу№1-33/2010 суд указал:

«У частинах п’ятійдев’ятій статті 83 Конституції України передбачено, що порядок роботи Верховної Ради України, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції встановлюються Основним Законом України та Регламентом Верховної Ради України. Тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України в Рішенні Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 дано без урахування положень Регламенту, оскільки Тимчасовий регламент Верховної Ради України цим же Рішенням був визнаний таким, що не відповідає Конституції України, у зв’язку з прийняттям його не у формі закону України, а у формі постанови Верховної Ради України. Конституційне положення щодо встановлення засад формування коаліції Конституцією України і Регламентом реалізоване з набуттям чинності 17 лютого 2010 року Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861-VI, тому офіційне тлумачення відповідних положень Конституції України та Регламенту щодо формування коаліції має відбуватися у їх системному зв’язку».

То есть, в понимании суда, жесткая трактовка роли фракций по формированию и деятельности коалиции действовала до 17 февраля 2010 года – момента приятия Регламента, в котором были расписаны те самые процедурные моменты, которые Конституционный суд отказался трактовать в 2008 году, предложив депутатам самим разобраться с этим вопросом.

Далее суд перечислил условия формирования коалиции:

«Конституцією України (частинами шостоюсьомою статті 83) та Регламентом (статтями 61, 62) встановлені такі засади формування коаліції: вона формується за результатами виборів народних депутатів України; формування здійснюється після проведення консультацій депутатськими фракціями; основою формування коаліції є узгодження депутатськими фракціями політичних позицій; за результатами консультацій укладається Угода про коаліцію; невід’ємною складовою такої Угоди є список народних депутатів України, які сформували коаліцію і чисельність яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, що засвідчено особистими підписами цих народних депутатів України…»

Из этой цитаты важно запомнить, что обязательным условием существования коалиции является 1) список нардепов, сформировавших коалицию; 2) их численность должна быть больше половины конституционного состава Рады (то есть 226 и более депутатов).

Также в этом решении суд указал на связанное с эти условие прекращения деятельности коалиции:

«Відповідно до пункту 2 частини першої статті 66 Регламенту діяльність коаліції припиняється, якщо в ній залишається кількість народних депутатів України, менша, ніж це передбачено частиною шостою статті 83 Конституції України, тобто меншість від конституційного складу Верховної Ради України».

И, наконец, относительно участия внефракционных депутатов, суд решил:
«В аспекті конституційного подання положення частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, у системному зв’язку з положеннями статей 1, 5, 15, 36, 38, 69, 76, 79, 80, 81, частин п’ятої, сьомої, дев’ятої статті 83, статті 86 Конституції України, статей 60, 61 Регламенту Верховної Ради України слід розуміти так, що окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій, що ініціювали створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, мають право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України».

В целом это решение суда, как было показано выше, базируется на статьях Регламента, касающихся деятельности коалиции. Но проблема в том, что уже в октябре 2010 года эти статьи, входившие в Главу 12 Регламента, были удалены из закона о Регламенте Верховной Рады, что и привело к многочисленным политическим и юридическим спекуляциям вокруг деятельности коалиции.

Таинственный список коалиции

Итак, позиция Конституционного суда в целом понятна и логична:

  • — ключевое значение имеет численность фракций, образовавших коалицию;
  • — внефракционные депутаты также могут формировать коалицию;
  • — численность коалиции подтверждается списком, который передается в секретариат Верховной Рады;
  • — деятельность коалиции определяется формированием правительства и назначением членов правительства;
  • — коалиция прекращает деятельность, когда численность фракций, ее создавших, становится меньше конституционного большинства или коалиция не может формировать и назначать правительство (включая отдельных членов правительства);
  • — процедурные вопросы прекращения деятельности коалиции должны урегулировать сами нардепы в своем Регламенте.

С коалицией — ее численностью и деятельностью – все было в порядке до февраля 2016 года, когда из нее вышли фракции «Самопомощи» и «Батькивщины» (напомним, в 2015 году коалицию покинула фракция «Радикальной партии». С 19 февраля 2016 года вопрос о дееспособности коалиции оказался в подвешенном состоянии.

14 апреля 2016 года было заявлено о том, что коалиция действует в составе двух фракций – БПП и «Народного фронта», которые вместе насчитывали 227 депутатов (всего на 1 депутата больше конституционного минимума). О том, что за две недели до этого во фракции уговорами затаскивали всех подряд – отдельная история. Например, во фракцию БПП в последний момент вошли бывший свободовец Юрий Бублик и исключенные из «Самопомощи» Виктор Кривенко и Павел Кишкар. Буквально 14 апреля во фракцию вернулся вышедший ранее из нее нардеп Федор Негой, а двумя днями ранее порошенковцем стал Сергей Мищенко.

Ну, то такое, главное, что численность коалиции соответствовала решениям конституционного суда. Правительство Гройсмана было утверждено 239 голосами депутатов. Но, дальше коалицию стали один за другим покидать депутаты, а правительство – отдельные министры. Вот тут и возникли проблемы.

Так, до конца 2016 года коалицию покинули три фракционных депутата Гарбуз, Гордеев и тот же Мищенко. В 2017 году — — еще 5 фракционных депутатов БПП, в 2018 – «коалицианты» — Кишкар, Кривенко и еще три нардепа.

Кроме того, с осени 2016 года коалиция не то, что не могла утвердить кандидатуру министра здравоохранения Ульяны Супрун, но даже не выносила ее на голосование в Верховный Совет. А ведь это, согласно решений Конституционного суда – прямая обязанность коалиции.

К моменту официального распада коалиции, фракции БПП и «Народного фронта» насчитывали всего 205 депутатов – далеко меньше конституционного минимума. И уже на этих основаниях деятельность коалиции должен был прекратить спикер Андрей Парубий, либо гарант Конституции – Петр Порошенко, когда имел полномочия.

Но, вместо выполнения своих конституционных обязанностей, эти граждане стали делать вид, что с численностью коалиции все в порядке, так как в ее состав входят внефракционные депутаты.

Допустим, это так. И, как мы писали выше, Конституционный суд четко указал, что среди оснований создания и деятельности коалиции – должен быть, кроме прочего, список депутатов, создавших коалицию.

А вот здесь руководство Верховной Рады и бывший гарант просто «включили дурака». Как мы уже писали ранее в одной из публикаций, в Окружном админсуде Киева рассматривается дело о недееспособности коалиции. Суд затребовал от руководства Верховной Рады и официальных руководителей коалиции и коалиционных фракций предоставить список депутатов, которые входят в коалицию. Чтобы убедиться, что численность коалиции соответствует конституционным нормам.

Но, как оказалось, официально такого списка – нет. Суду его так и не предоставили, и заседание по этому делу назначено на 27 мая нынешнего года. Теперь, когда коалицию официально распустили, чтобы избежать роспуска всей Рады, врядли суд получит этот документ.

Более того, на запросы журналистских и правозащитных организаций в аппарате Верховной Рады откровенно заявили, что не обязаны вести учет депутатов коалиции, так как это не предусмотрено Регламентом Верховной Рады. Помните, мы говорили, что депутаты исключили из Регалмента целую главу, которая устанавливала процедуру прекращения деятельности коалиции. И как думаете, почему за 5 лет нынешняя Верховная Рада не приняла никакого документа, чтобы эту проблему урегулировать? Да потому, что это было очень выгодно, чтобы поддерживать миф о существовании коалиции, которая на самом деле распалась еще в 2016 году.

И то, что такая ситуация вполне устраивала Петра Порошенко, депутатов БПП и «Народного фронта», руководство Верховной Рады – вовсе не значит, что оснований для роспуска парламента не было. Они были давно, просто бывшая власть считала, что они останутся у руля как минимум на следующие пять лет.